Kévin Caillaud

Vers une gouvernance territoriale de l’environnement ? Analyse comparée des politiques départementales des déchets municipaux et de l’eau potable
IDENTIFICATION

Date de démarrage

01-10-2009

Directeur/superviseur

Rémi Barbier

Financement

ANR Villes Durables / ADEME / IRSTEA

Date de soutenance

19-09-2013

Membres du jury

BARRAQUE Bernard, Directeur de recherches CIRED-CNRS, Président du jury

BUCLET Nicolas, Professeur, UPMF-Grenoble 2, rapporteur externe

HELLIER Emmanuelle, Professeure, Université Rennes 2, rapporteure externe

ROWELL Jay, Chargé de recherche HDR, UMR SAGE, Université de Strasbourg, rapporteur interne

POUPEAU François-Mathieu, Chargé de recherche, LATTS, examinateur

RESUME

Le système politico-administratif territorial français a évolué suite aux changements de l’action publique et aux défis de l’environnement. À l’ancienne logique technique, sectorielle et descendante des politiques publiques prévalant jusqu’à la fin des Trente Glorieuses, s’est substituée une approche davantage a-centrique et transversale, conceptualisée en termes de « gouvernance » territoriale. Ceci s’explique notamment par une complexification des enjeux, invitant à un changement d’échelle dans la prise en charge des situations de gestion environnementale.

La gestion de l’eau destinée à la consommation humaine et celle des déchets municipaux sont symptomatiques de ces recompositions. En l’espace de quarante ans, ces secteurs d’intervention se sont considérablement modifiés, notamment sous l’effet d’une prolifération de directives européennes et d’une montée en puissance des consciences écologistes : évolution des pratiques gestionnaires, émergence de nouveaux enjeux territoriaux, reconfiguration des systèmes d’acteurs… Progressivement, l’échelle départementale s’est imposée comme un périmètre d’intervention pertinent, permettant d’articuler proximité et appréhension de la complexité. Ces deux secteurs d’intervention présentent par ailleurs d’autres similitudes, renforçant l’intérêt de procéder à une étude comparée de la gestion départementale de l’eau et des déchets : un développement similaire de ces services publics locaux ; des budgets de fonctionnement conséquents, directement supportés par les collectivités locales ; une implication des Conseils Généraux en matière de pilotage stratégique – longtemps volontaire dans le secteur de l’eau, obligatoire depuis 2005 concernant la gestion des déchets – et d’assistance aux collectivités ; un enjeu d’accès aux ressources essentielles pour le service public – l’eau brute et les exutoires de traitement des déchets – ; une constellation d’acteurs impliqués comparable entre ces deux secteurs ; etc.

Ces évolutions qui affectent les services d’eau et de déchets soulèvent nombre de questions. Parmi celles-ci, la présente thèse cherche d’une part à comprendre les trajectoires de recomposition de la gestion territoriale de ces secteurs d’intervention, et plus précisément à éclairer l’existence d’une diversité de reconfigurations répondant à des situations de gouvernance « multi-niveaux ». D’autre part, ce travail vise à expliciter les modalités d’exercice de l’action publique. Un des enjeux de la thèse est alors de contribuer à faire progresser le lexique analytique de l’action publique territoriale et de tester la valeur heuristique de ce vocabulaire. En abordant ces secteurs d’intervention en termes de « régime d’action publique territoriale », on cherchera à qualifier finement ces situations de gestion territoriale de l’eau et des déchets. On mobilisera à cet effet un vocabulaire relatif aux formes d’organisation politique (fédération, confédération…). De même, par le biais de la notion de « posture », on cherchera à comprendre la manière dont les principaux acteurs publics s’approprient leurs rôles et les mettent en application.

Afin de répondre à ces enjeux, l’auteur procède en deux principaux temps. Une première partie, composée de trois chapitres, permet d’appréhender la gestion des services publics d’eau et des déchets et leurs évolutions, à partir d’une importante revue de littérature. L’objectif est de mettre en lumière les principaux mouvements de recomposition de ces secteurs d’intervention, en se concentrant surtout sur la période allant des Trente Glorieuses au début des années 2010. Ces changements affectent trois dimensions principales, qui seront chacune traitées dans un chapitre particulier : le référentiel gestionnaire (passage d’un référentiel hygiéniste à une logique de durabilité) ; la (re)distribution du pouvoir territorial ; le renouvellement des instruments d’action publique. La seconde partie de la thèse cherche à mettre à l’épreuve de la réalité du terrain les recompositions de la gestion départementale de l’eau et des déchets présentées en première partie. Cela donne lieu à quatre chapitres monographiques (la gestion de l’eau en Ille-et-Vilaine et dans le Rhône ; la gestion des déchets dans le Haut-Rhin et en Gironde). Ces monographies sont précédées de l’explicitation du cadre d’analyse utilisé dans la thèse. Celui-ci s’articule autour de trois dimensions : les jeux d’acteurs ; les instruments et les modes de régulation ; les arrangements territoriaux. Enfin, la conclusion croise ces deux parties afin d’en tirer un certain nombre d’enseignements. Ceux-ci concernent d’un côté les dynamiques territoriales, en l’occurrence : la place des « coalitions » d’acteurs, l’influence des modes de régulation et le rôle des Conseils Généraux et des pôles urbains au sein des trajectoires de recomposition. De l’autre, cela a permis de proposer une typologie des régimes d’action publique territoriale, et d’avancer des pistes de réflexion quant aux postures d’acteurs.

Mots-clés:
sociologie de l’action publique, régime d’action publique territoriale, gouvernance territoriale, politiques publiques, département/départementalisation, trajectoires de recomposition, services publics d’eau potable et de déchets municipaux, territoire/territorialisation, pouvoir, régulation..

The French system of territorial administration has changed as a result of the combined effects of the evolution of public action and environmental issues. Until the end of the 1970’s, public policies were built on a technical, sector-oriented and top-down approach. During the next decades, public action became multipartenarial and transversal, what scholars have termed territorial “governance.” The complexity of environmental issues tends to upscale the problemshed of public action.

The management of drinking water and municipal waste illustrates these evolutions. The strengthening of European directives and increasing sensitivity to ecological issues during the last forty years have contributed to the transformation of territorial management policies : the merging of public services, the emergence of new environmental issues, changes in territorial organizations… At the same time, the management of drinking water and municipal waste has shifted to a higher scale of governance, that of the “Département,” which combines a proximity approach and a more global vision. It is interesting to study and compare the evolution of the management of drinking water and municipal waste as they present many similarities : identical histories of local public services ; a sizeable budget provided by the municipalities ; a leading and accompanying role of the Département ; an essential resource access issue (in terms of water and waste treatment equipment) ; comparable stakeholders…

These evolutions bring up many questions. First, the thesis shows the different trajectories of these local public services, and more precisely, the diversity of territorial reorganization: a direct response to the multi-level governance requirements. Second, the thesis aims to explain how territorial public action is implemented through the development of new analytical concepts that describe this reality. To do so, I use the concept of “territorial public action regime” combined with the idea of political organization forms (federation, confederation…) to explain the organization of territorial public management. I also use the notion of “posture of actor” to examine the actions of the main public stakeholders, and to understand how they appropriate their roles.

The thesis is divided into two parts. The first one deals with the three basic evolutions of drinking water and municipal waste public services, from the 1970’s to the present day: the transformation of the management framework, from hygienist to sustainable; the redistribution of political power in local territories; the renewing of public action instruments. The second part further examines these evolutions through the presentation of different case studies. It first explains the analytical method of territorial investigations by focusing on three main dimensions: the game of actors, the instruments and regulation types, and the territorial arrangements. Four monographs are then presented: drinking water management in the Départements of Ille-et-Vilaine (West) and Rhône (East) and municipal waste management in the Départments of Haut-Rhin (North-East) and Gironde (South-West). Both parts serve to inform the conclusion which begins by elaborating on territorial dynamics: the place of the “coalitions” of actors, the influence of regulation types, and the roles of Département institution and urban cities in these trajectories of evolution. Secondly the conclusion explores a typology of the different “public action regime” based on the case studies examined in the thesis, as well as some of the public stakeholders’ postures.

key words:

Mots-clés thèse en anglais
sociology of public action, territorial public action regime, territorial governance, public policies, “department” scale management, Département (institution), trajectories of reorganization, drinking water and municipal waste public services.